Atelier: la convention 169 de l’OIT

Atelier organisé par le collectif Nouvelles générations Chili et animé par Alihuen ANTILEO sur la Convention 169 de l’OIT.

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Réalisé le 5 juillet 2014 dans les locaux du SIT à Genève, 26 personnes ont assisté à cet atelier.

A notre invitation, Alihuen ANTILEO, licencié en sciences juridiques et chargé du programme sur les peuples autochtones de l’Institut des droits humains de l’Université ARCIS du Chili, a exposé une introduction sur les lignes directrices de la Convention 169 de l’Organisation Internationale du Travail (OIT) relative aux peuples autochtones et tribaux, ratifiée en 2008 par le gouvernement de la présidente Bachelet.

Il a expliqué les liens entre les revendications des populations autochtones, le rôle de l’Etat et l’application de ladite convention dans la période actuelle (à l’exemple du décret-loi 66/2013, le «Ministère des peuples indigènes» et le « Conseil des peuples autochtones»).

Les communautés autochtones utilisent de manière intelligente et créative plusieurs instruments et canaux pour préserver leur identité et mode de vie. Parmi les nombreux articles et communiqués, l’instrument le plus cité est la Convention 169 de l’OIT. C’est pourquoi nous avons considéré important de connaître son usage et son rôle dans la défense des droits des peuples.

Nous remercions sincèrement Alihuen ANTILEO de nous avoir offert la possibilité d’organiser cet atelier introductif et tous les participants pour leur écoute attentive et leur intervention. Le texte ci-dessous est un compte-rendu des points  principaux abordés lors de l’atelier.

a) Contextualisation des revendications mapuche au Chili

Aujourd’hui, les peuples autochtones du Chili vivent un processus de revitalisation et de reconstruction de l’identité qui s’exprime dans les domaines culturel, religieux, spirituel, politique, sportif, linguistique. Cette conjoncture inédite est une opportunité pour toutes les composantes de la société chilienne de pouvoir comprendre que les diverses communautés vivent dans un pays multiculturel et plurinational. Parmi les autochtones, le peuple mapuche compte entre 1,5 et 1,6 millions d’individus, une majeure partie s’identifie à la culture chilienne. Par exemple du point de vue religieux, 75% des mapuche se déclarent chrétiens, dont 80% de catholiques. Leurs demandes sont donc variées et touchent les aspects de la vie quotidienne, particulièrement la culture et le territoire. Dès lors, la revendication politique de Nation ou Etat Mapuche n’est pas l’axe essentiel de leurs activités. Cependant, pour le peuple mapuche, le territoire est primordial car il représente un espace politique, spirituel et souverain. Ce qui signifie que sans terres, les conditions pour développer les autres éléments de leur culture sont inexistantes.

Par conséquent, les concepts de récupération de terre, récupération territoriale, contrôle territorial ou encore de reconstruction du territoire se sont beaucoup développés au Chili ces 20 dernières années. Dans ce contexte, un courant minoritaire se bat pour que le peuple mapuche revendique son propre pays « Pais Mapuche ». Toutefois, la grande majorité du mouvement mapuche organisé ne cherche pas l’indépendance vis à vis du Chili. L’indépendance signifie la création d’un Etat, donc d’un nouveau sujet de droit international, impliquant la constitution d’une entité souveraine et de nouvelles frontières. De plus, il est important de relever que demander un Etat Mapuche n’a pas de fondement historique, ni réel. En effet, le peuple mapuche n’a jamais eu d’Etat. C’était une nation avec une organisation sociale particulière sans structure pyramidale ni frontières bien définies. De sorte que proposer actuellement l’indépendance est une fiction juridique, politique et historique. Si les mapuche se battent aujourd’hui, c’est essentiellement pour gagner l’autonomie, notamment en prenant part aux décisions et la mise en place de programmes en matière de développement économique, culturel, social et environnemental.

b) Période de décolonisation et d’indépendance (après 2e guerre mondiale)

En plein 20ème siècle, des pays comme le Maroc, l’Algérie, la Tunisie, l’Indochine ou Vietnam, l’Inde, la Chine sont sous la domination coloniale européenne et japonaise. En Afrique du Nord, les fronts de libération nationale contre le colonialisme français et anglais se forment en combinant plusieurs stratégies de lutte. Après d’âpres combats, 800 millions de personnes passent de la condition de colonie au stade d’Etats souverains indépendants. Ces précédents ont signifié des conflits importants et une lourde défaite pour les puissances impériales.

c) Nations Unies et droit des peuples à l’autodétermination

Sous l’inspiration des peuples à s’émanciper du joug colonial, toute une série de normes sont promulguées en rapport avec la décolonisation et les nouveaux états indépendants. Plusieurs pays sont reconnus et rejoignent en tant qu’Etat Membre l’organisation des Nations Unies. En revanche, que fallait-il faire avec les communautés qui n’avaient pas d’Etat ? Leur situation restait instable. Dans le cas des peuples autochtones, ce ne sont pas moins de 250 millions de personnes d’une quarantaine de pays qu’il faut prendre en considération. Il est craint que ces secteurs adoptent des stratégies de lutte similaires à celles des fronts de libération pour revendiquer à leur tour l’autonomie ou l’indépendance. C’est en fonction de cette situation que s’édictent certains corpus légaux pour leur reconnaître quelques droits. Une législation est adoptée « La convention relative aux populations aborigènes et tribales de 1957 (n° 107) ». Son préambule indique qu’elle s’applique aux peuples et tribus habitant à l’intérieur d’un pays indépendant et que les communautés autochtones peuvent se référer à cette convention pour faire avancer leurs revendications. C’est un précédent politique et historique antérieure à la convention 169 de l’OIT. Quand la convention 169 est promulguée en 1989, le paradigme adopté par les états concernant les peuples autochtones était celui de l’assimilation. C’est-à-dire que l’on considérait que les peuples autochtones n’avaient pas la capacité de se régir seuls, de déterminer leurs propres institutions et mode de développement. On leur demande de s’assimiler à la culture dominante et ses institutions éducationnelles, judiciaires, économiques, etc. Après plusieurs décennies, il est flagrant que l’assimilation est un échec car les problèmes des communautés restent irrésolus. C’est donc un nouveau paradigme qui se pose : l’autogouvernement comme voie de solution face à la vulnérabilité des peuples autochtones. Une des prémisses de l’autogouvernement est le principe d’autodétermination, c’est-à-dire le droit des peuples à disposer d’eux-mêmes. Cette question s’était fortement posée dans les années 1917 – 1930 avec la politique des nationalités pendant la construction du camp socialiste l’URSS. D’ailleurs plusieurs personnalités anarchistes, socialistes et communistes ont écrit sur ce sujet, à l’exemple de Lenine. L’autodétermination était un principe et une revendication progressiste de l’époque. La convention 169 octroie des degrés d’autonomie aux peuples autochtones en leur transférant attribution, pouvoir et faculté pour s’autogouverner.

La convention aborde des thèmes clés pour les peuples autochtones:

d) La terre

Dans sa partie II, l’article 13 al 2 signale l’importance pour les peuples autochtones d’exercer des droits politiques, spirituels et religieux sur leurs terres ancestrales. De plus, «L’utilisation du terme terres dans les articles 15 et 16 comprend le concept de territoires, qui recouvre la totalité de l’environnement des régions que les peuples intéressés occupent ou qu’ils utilisent d’une autre manière». Implicitement, c’est une reconnaissance de tout ce que le mouvement autochtone expose ; terre et territoire. Dans le cas du Chili, c’est une attitude de rejet envers le discours du mouvement Mapuche et autochtone qui prévalait, à cause de la revendication du droit à la terre. En 2008, le propre Etat du Chili ratifie la convention 169 et reconnaît conformément à ses articles que le peuple mapuche a droit au territoire. C’est une base légale qui n’a pas plus de 7 ans et un nouvel instrument juridique à faire valoir par les communautés pour pousser l’Etat chilien à tenir ses engagements.

e) L’identité

La convention 169 reconnaît l’importance de préserver l’identité des peuples autochtones par le biais de leurs institutions religieuses, le respect de leurs langues et leur éducation, entre autres.

f) L’éducation

La convention indique expressément que l’état doit garantir la création d’institutions d’éducation autochtone, tels que les écoles, les collèges, les lycées, les instituts techniques et les universités. L’état a l’obligation de faciliter la construction, la constitution et la gestion d’établissements scolaires en leur assignant des ressources propres. Ceci afin que les peuples autochtones déterminent comment ils souhaitent éduquer leurs enfants tout en prenant graduellement en mains la direction de ces institutions. C’est une reconnaissance de l’éducation traditionnelle autochtone. Pour le Chili, c’est un énorme chantier en construction et même si des avancées allant dans le bon sens ont été réalisées, il reste beaucoup à faire. Par exemple, récemment, un groupe proposait de constituer une commission ou un espace permanent de discussion pour la construction d’une université autochtone dans la 9e région. Les peuples autochtones ont commencé un processus de consultation auprès des communautés pour recueillir leurs opinions sur comment appliquer cette convention dans ce domaine. Il y a une grande quantité de professionnels intéressés par le projet et il semblerait que les conditions sont favorables pour que l’université ouvre ses portes à moyen terme.

g) La langue

L’autre aspect touche la revitalisation des langues traditionnelles. Il existe un plan de relations interculturelles impulsé par le ministère de l’éducation chilien qui reconnait que la langue est un des canaux principaux de transmission de la culture autochtone entre autochtones. C’est un contexte propice pour générer des programmes en faveur de l’apprentissage des langues ancestrales. Aujourd’hui, entre 9’000 et 10’000 mineurs de moins de 16 ans étudient le mapudungun dans les 8e et 9e régions et environ 500 à 600 personnes mapuche et non mapuche à Santiago.

h) Rencontre et échange culturels

Les articles 33 et ss de la convention 169 établissent les mécanismes pour donner aux peuples autochtones séparés par des frontières la possibilité d’impulser des initiatives de rencontre et d’échange culturels et économiques entre communautés. C’est-à-dire favoriser les cérémonies religieuses, les échanges sportifs ou autres entre ethnies vivant dans des pays distincts. Par exemple les mapuche du Chili et les pehuenche d’Argentine, dont le nombre est estimé entre 200 et 250 milles personnes, pourraient partager des activités pour renforcer leur identité commune.

i) Communication

Dans ce but, il est également primordial de promouvoir des moyens de communication efficaces. En ce moment, il existe seulement une ou deux radios mapuche locales (d’une portée de 40 à 50 km), il n’y a aucune radio nationale avec une émission en mapudungun.

Cependant, des programmes mapuche sont diffusés par des radios écoutées dans plusieurs régions comme la Radio Nuevo Mundo. D’autres radios ont dû fermer à cause de problèmes financiers. S’agissant des programmes de télévision mapuche, ils sont inexistants au Chili. Les réalisateurs audio-visuels mapuche n’ont pas de financement non plus. Les cinéastes et les vidéastes autochtones doivent concourir au même titre que les autres. Il n’y a pas de quota spécial pour la production audiovisuelle mapuche. Concernant les journaux nationaux et régionaux, c’est le même problème. Azkintuwe n’a pas survécu en grande partie à cause du manque de financement, il est aujourd’hui diffusé sous forme digitale. Plusieurs pages web donnent des informations de première importance sur le peuple mapuche. Mais c’est nettement insuffisant.

Tous ces programmes n’ont pas ou peu de subvention, malgré le fait que la convention 169 promeut la création de moyens de diffusion dirigés par les autochtones pour les autochtones. La convention 169 prend également en considération la sécurité sociale et la santé.

Tous ces droits régulés par la convention 169 sont liés à la question de comment instaurer l’autonomie. On ne parle pas ici d’une autonomie territoriale «complète» mais de concevoir des espaces d’autonomie locaux et régionaux pouvant s’étendre postérieurement sur le plan national. L’autonomie ne se comprend pas seulement du point de vue territorial et politique, elle s’inscrit aussi dans les revendications pour l’éducation, dans les domaines artistique, culturel, linguistique, spirituel. L’autonomie peut avoir plusieurs formes et représentations, c’est un long processus qui se construit pas à pas pour la préservation de l’identité et du mode de vie des peuples autochtones.

Il est probable que divers plans et programmes touchant ces points seront développés et mis en place par le gouvernement. Cependant, la planification gouvernementale s’inscrit dans un cadre général, l’autorité adopte souvent une attitude de préjugés et d’inertie face aux demandes de différents secteurs de la société. C’est donc au mouvement social organisé de faire pression pour que les initiatives et les politiques publiques soient élaborées ensemble et en accord avec la convention 169. Seul un processus consultatif participatif incluant toutes les parties permettra de garantir les attributions et ressources nécessaires à l’aboutissement de projets dont l’impact social sera réel.

j) Application et controverse sur le droit de consultation des peuples autochtones au Chili

Décret 66-2013 (loi du gouvernement Piñera)

Accomplissement du devoir de Consultation (Art.3).

L’article indique que si l’état adopte une mesure tel que stipulée dans le décret 66, il est considéré que le gouvernement satisfait aux critères de la convention 169 et donc qu’il ne peut être l’objet de sanctions internationales. Ce point crée la controverse car il permet à l’état d’échapper à sa responsabilité dans les cas où les communautés exprimeraient ouvertement leur opposition à des projets promus sur leurs terres. Ceci en les empêchant de recourir auprès d’instances internationales.

Qui est obligé d’appliquer le règlement (Art.4) ?

Les ministères, les intendances, les gouvernements régionaux et provinciaux, les services publics.

Qui sont les peuples autochtones (Art.5) ?

Les peuples autochtones se définissent selon l’article 1 de la convention 169 et l’article premier de la Loi indigène N°19.253.

Sujets et institutions représentatives (Art.6) ? La représentation s’effectue au niveau local, régional et national.

A qui demande-t-on l’identification de ces institutions représentatives ?

A la CONADI (Corporación Nacional de Desarrollo Indígena de Chile), car elle tient un registre des communautés et associations inscrites auprès de ses services. Par son biais, l’organisme chargé d’appliquer le règlement obtient l’identité des organisations autochtones pour leur annoncer qu’une consultation est en cours.

Qui définit les institutions représentatives traditionnelles ?

Par exemple, les communautés rapa nui, aymara, diaguita, mapuche ont une manière différente d’élire leurs institutions coutumières. Partant, ce sont les peuples autochtones eux-mêmes qui choisissent leurs représentants et autorités traditionnelles.

Quels types de mesures (Art.7) ?

Les mesures administratives et législatives. Par exemple le ministère de la santé est en train d’impulser toute une série de programmes concernant les soins dans les communautés, spécifiquement dans la capitale. Le réseau de santé interculturel Wariache, dans lequel participent près de 15 organisations de Santiago, signale que les mapuche n’ont pas été consultés par ce ministère. Alors que le réseau peut se prévaloir d’au moins 5 ans d’expérience en matière de soins à travers l’exercice médical des machis et leurs centres de consultation. C’est une pratique de la médecine traditionnelle à mettre en avant et à intégrer dans les plans gouvernementaux.

Aussi, les mapuche font valoir la convention 169 et l’application de ce règlement, notamment la voie administrative et législative, pour exiger leur droit à la consultation.

Les mesures qualifiant les projets ou les activités intégrant le Système d’Évaluation Environnementale (Art.8).

La critique sur ce point porte sur le transfert de la régulation des mégas projets environnementaux vers le Service d’évaluation d’impact environnemental (Décret 44-2012), la loi 19.300 (art.10) et son règlement. Dans ce cadre, le droit de consultation des communautés autochtones est encore une fois bafoué sur un point névralgique où s’expriment les tensions entre l’Etat, les entreprises transnationales et les luttes sociales du mouvement autochtone. Depuis plusieurs années déjà, les communautés dénoncent le pillage des grands monopoles et réclament à l’Etat chilien la récupération de leur territoire. Les peuples autochtones souhaitent prendre part aux prises de décision concernant les mégas projets, ces derniers étant la cause de l’exploitation outrancière des ressources naturelles (barrage hydroélectrique, société forestière, mines de cuivre, or, lithium), de la pollution et le saccage de leurs terres ancestrales.

Les principes de la consultation (Articles 9, 10, 11)

La bonne foi (Art.9) est le principe recteur et prépondérant pour la mise en pratique de la consultation. L’objectif est d’instaurer un climat de confiance et de respect mutuel pour arriver à un accord à l’amiable entre les parties. De plus, «pour l’Etat la bonne foi implique aussi de mettre à disposition les moyens permettant aux peuples autochtones d’intervenir sur un plan d’égalité …»

Cependant, il n’est point stipulé l’égalité économique et financière. Donc les relations entre l’état et les communautés restent asymétriques et inégalitaires.

Qui peut demander la consultation (Art.13) ?

Les organismes étatiques en prévision de mesures affectant les communautés autochtones réalisent d’office la consultation. En plus de la CONADI, toute personne physique ou morale ou institution représentative a la possibilité de solliciter auprès de l’organisme responsable un processus de consultation. Ici, il n’y a pas mention de distinction entre personne autochtone ou non autochtone, de fait tout citoyen a la possibilité de demander un processus de consultation si sa demande est justifiée.

5 étapes importantes:

– La convocation (Art.15)

– La procédure de consultation et la diffusion de l’information (Art. 16)

– La délibération interne des peuples autochtones (Art. 16)

– Le dialogue (Art. 16)

– La systématisation, communication des résultats et délai du processus consultatif (Art. 16)

Les délais (Art.17)

Chacune de ces étapes a une durée de 25 jours dans les cas de mesures législatives et de 20 jours dans les cas de mesures administratives. Le processus de consultation se réalisera dans une période de 4 à 6 mois dès la publication de la convocation dans le journal officiel.

Suspension du processus de consultation (Art.18)

Il existe le droit d’opposition et de suspension de la consultation pour résoudre, par exemple, les problèmes de corruption.

Par contre, il n’est pas possible d’interrompre définitivement la consultation. Dans le meilleur des cas, l’opposition est consignée dans le rapport final (Art.19) en indiquant pourquoi certains secteurs désapprouvent les résultats de ladite consultation. Aujourd’hui, le décret 66-2013 s’applique au Chili malgré la controverse et les critiques énoncées, à juste titre, par une partie du mouvement autochtone. Ce qui n’empêche pas le gouvernement chilien d’avoir mis récemment en route une dizaine de procédures grâce à la nouvelle norme consultative découlant du décret 66-2013.

j) « Ministère des peuples indigènes » et « Conseil des peuples autochtones »

La présidente Bachelet et son gouvernement ont convoqué toutes les communautés autochtones du Chili pour recueillir leurs opinions et suggestions dans le but de créer deux nouvelles instances ; le «Ministère des peuples indigènes» et le «Conseil des peuples autochtones». Le gouvernement déclare vouloir doter le pays d’institutions pluriculturelles tout en garantissant les droits des peuples autochtones découlant de la convention 169. Le «ministère des peuples indigènes» sera sans doute effectif d’ici à un an et demi au plus tard. Quant à la mise en place du «Conseil des peuples autochtones», elle prendra le temps que le parlement étudie et approuve le projet de loi sur les attributions et compétences de ce Conseil. Dès lors, le processus pour définir la représentation des peuples autochtones sur le plan régional et national, via le «Conseil des peuples autochtones», n’aboutira que vers la fin du mandat de Bachelet. Quant au débat sur sa légitimité, il reste ouvert.

Rédigé par C.Toledo

Sources électroniques

Convention 169 : http://www.ilo.org/indigenous/Conventions/no169/lang–fr/index.htm (consulté le 18.9.2014)

Convention 107 : http://www.ilo.org/indigenous/Conventions/no107/lang–fr/index.htm (consulté le 14.9.2014)

Décret 66-2013 : http://www.leychile.cl/Navegar?idNorma=1059961 (consulté le 18.9.2014)

Loi générale sur l’environnement : http://www.leychile.cl/Navegar?idNorma=30667 (consulté le 14.9.2014)

Décret 44-2012 (art.8): http://www.leychile.cl/Navegar?idNorma=1060523&idParte=9423230&idVersion=2014-03-27 (consulté le 14.9.2014)

Article « Mañana comienza en la región consulta indígena para la creación del Ministerio de Pueblos Indígenas y Consejos de Pueblos Originarios » : http://www.intendenciaaricaparinacota.gov.3483_02-09-2014.htmlcl/n (consulté le 14.9.2014)

Projet de loi sur le Conseil des peuples indigènes : http://www.politicaspublicas.net/panel/legis/proyectos-ley/425-proy-6743.html (consulté le 14.9.2014)

Images : trouvées avec le moteur de recherche Google « mapuche ».

Remerciements :

Au Comité Mémoire et Justice de Genève pour leur généreuse contribution et appui

E-mail: memojustginebra@yahoo.com

Contact:

E-mail generations.chili@gmail.com

Facebook: www.facebook.com/generations.chili

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